Filip De Rynck (UGent) : ‘Kort na de eerste staatshervormingen trok de Vlaamse overheid heel veel bevoegdheden naar zich toe. De voorbije vijftien jaar zagen we net de omgekeerde beweging : heel veel bevoegdheden en taken werden doorgeschoven naar het lokale niveau’
Te weinig naalden, te weinig vaccins, een te trage vaccinatie : de verwijten over wie nu precies waarvoor verantwoordelijk was, vlogen de voorbije weken vrolijk alle kanten uit. Politiek strateeg Jan Callebaut vindt dat Vlaanderen al veel langer aan de Belgische ziekte lijdt, en pleit resoluut voor minder bestuursniveaus en meer afgelijnde politieke verantwoordelijkheden. Filip De Rynck, die aan de UGent bestuurskunde doceert, vindt dit te kort door de bocht. ‘De particratie en de daaruit voortvloeiende politieke cultuur zijn het échte probleem in dit land.’
Vlaanderen hopeloos complex
Wat we zelf doen, doen we beter, zo hield wijlen Gaston Geens ons veertig jaar geleden nog vol vertrouwen voor. Dat aloude adagio kreeg de voorbije weken alweer een stevige knauw. De start van de vaccinatiecampagne in de Vlaamse rusthuizen liep niet bepaald op rolletjes. De zwarte piet werd vrolijk doorgeschoven van de ene overheid naar de andere administratie. Enkele dagen geleden lekte ook uit dat het uitgerekend de Vlaamse administratie was die op de rem stond voor de vaccinatie in de ziekenhuizen. Tot groot ongenoegen van de federale excellenties, die al bakken kritiek over zich heen kregen rond de valse start van de campagne én het aankoopbeleid voor de vaccins en spuiten.
Het aanhoudende geknoei verleidde communicatieadviseur en politiek strateeg Jan Callebaut tot een prikkelend opiniestuk. Daarin concludeerde hij dat vooral het Vlaamse bestuurlijke labyrint flink wat roet in het eten gooit als het op efficiënt en krachtdadig beleid aankomt. Volgens Callebaut is de bestuurlijke organisatie in Vlaanderen zo hopeloos complex dat ze nauwelijks nog aan te sturen valt. Hij illustreerde die visie met een proefondervindelijk onderzoek in zijn eigen gemeente Affligem.
‘Voor een middelgrote gemeente van 14.000 inwoners telde ik daar al minstens 32 structuren met eigen personeel, geldingsdrang en bemoeizucht. Los van de honderd voltijdse personeelsleden die op permanente basis voor de gemeente zelf aan de slag zijn,’ stelt Callebaut. Die wildgroei aan bovengemeentelijke structuren en samenwerkingsverbanden — gaande van intercommunales of politiezones over toeristische regioverbanden tot ziekenhuisnetwerken — staat niet enkel de efficiëntie en kwaliteit van bestuur in de weg. Ze slorpen, zo stelt hij, ook veel mensen en middelen op en bemoeilijken de democratische controle. ‘Er is in Vlaanderen intussen zo’n kluwen aan structuren ontstaan dat ambtenaren in vele gevallen meer impact hebben dan de bestuurders.’
Federaal kader
Federaal kader‘Callebaut gooit te veel op één hoop’, vindt Filip De Rynck, die aan de UGent bestuurskunde doceert. ‘In de eerste plaats heeft de Vlaamse overheid helemaal niets te zeggen aan een aantal van die supra-lokale structuren en samenwerkingsverbanden. Denk maar aan de politie- en brandweerzones : die worden federaal vastgelegd een aangestuurd. Terwijl het natuurlijk wel om bevoegdheden gaat die voor de lokale overheden uitermate belangrijk zijn. Extra lastig daarbij is dat de federale overheid hierin ook veel minder bijdraagt dan oorspronkelijk toegezegd.’
‘Bovendien bestaat er bij de Vlaamse overheid ook een soort van selectieve blindheid. Men legt de lokale overheden allerlei extra taken op, maar men houdt geen rekening met het strakke federale kader waarbinnen de gemeentebesturen vaak moeten functioneren. Om het even concreet te maken : mensen die overuren kloppen binnen een gemeentelijke bibliotheek vallen daarvoor terug op een ander financieel kader dan een agent van de lokale politie die in diezelfde gemeente overuren presteert. Dit is een gevolg van bepaalde keuzes die binnen de staatshervorming gemaakt zijn, maar het is lang geen exclusief Belgisch probleem. Ook in andere federale staten zoals Zwitserland of Duitsland wordt men hier mee geconfronteerd.’
Papieren tijgers
Los van die bevoegdheidsverdeling en de praktische problemen die daaruit voortvloeien, legt Callebaut wel de vinger op een ander, fundamenteler probleem. Een lappendeken aan samenwerkingsverbanden en overlegstructuren — die ook puur geografisch vaker niét dan wel met elkaar samenvallen — zorgt ook voor oeverloos veel administratie, en slorpt nodeloos veel tijd en geld op. Bovendien ziet de burger al lang het bos niet meer door de bomen — wie is er politiek verantwoordelijk voor bepaalde beslissingen ? — en wordt diezelfde burger daar lang niet altijd beter van. ‘Probeer maar eens deftig openbaar vervoer te organiseren op maat van het scholenaanbod binnen een bepaalde regio, als de vervoersregio’s en de schoolstructuren niet met elkaar samenvallen.’
‘Samenwerkingsverbanden op regionaal of supralokaal niveau zijn niet noodzakelijk negatief’, vindt De Rynck. ‘Veel van die samenwerkingen stellen ook niet zoveel voor : het zijn niet zelden puur technische overlegplatformen. Of het gaat om zeer kleinschalige samenwerkingen tussen enkele naburige gemeenten, op vlak van jeugd, cultuur, wonen, noem maar op. En laat ons ook niet vergeten dat we in een zeer complexe samenleving leven, waarbinnen er veel overleg en coördinatie nodig is. Toerisme is ook iets anders dan veiligheid, terwijl dat veiligheidsbeleid dan weer weinig te maken heeft met pakweg het afvalbeleid. En de eerstelijnszones binnen de gezondheidszorg zijn op hun beurt dan weer gebaseerd op heel andere criteria en uitgangspunten dan het woonbeleid. Het gaat dus niet op om al die vaak zeer uiteenlopende thema’s en beleidsdomeinen binnen één grote, gemeenschappelijk beleidsstructuur te vatten.’
Toch kan je je de vraag stellen of een land met minstens drie flink bezette bestuursniveaus én een buitengewoon zwaar overheidsbeslag de lat niet wat hoger mag leggen. Moeten een goed gestoffeerd federaal, Vlaams en lokaal niveau niet volstaan om een rist uiteenlopende domeinen efficiënter te besturen ? En is het dan echt noodzakelijk én efficiënter om dan ook op gemeentelijk niveau nog eens honderden aparte agentschappen of autonome gemeentelijke bedrijven uit de grond te stampen ?
Filip De Rynck : ‘Gemeenten mogen dit nu eenmaal doen, zolang het tenminste gaat over beleidsdomeinen waarvoor ze autonoom bevoegd zijn. En laat ons niet vergeten dat de oprichting van zo’n autonoom gemeentelijk bedrijf heel vaak ook niet meer dan een financiële constructie was om minder btw te moeten betalen. Je kan daar vragen bij stellen, dat klopt, maar finaal blijft de controle daarop wel bij de gemeentebesturen zelf liggen. Callebaut heeft zeker een punt als hij aangeeft dat het soms aan controle ontbreekt, maar dan ligt het probleem dus vooral bij de politici die de gemeenteraden bevolken.’
‘We zitten in dit land opgezadeld met een zeer sterke particratie, waarbij de partijpolitieke slaafsheid het haalt van het algemeen belang. Het échte bestuursprobleem van dit land is een probleem van politieke cultuur. Veel van onze gemeenteraden zijn papieren tijgers, die veel te weinig echte controle uitoefenen. Nochtans zijn alle wettelijke instrumenten voorradig om de gemeenteraden toe te laten om bijvoorbeeld ook de autonome gemeentebedrijven veel strenger te controleren.’
Fusies
Volgens De Rynck gaat er achter de keuze van almaar meer Vlaamse gemeentebesturen om nieuwe supralokale structuren op te zetten een veel fundamenteler probleem schuil. Almaar meer kleinere gemeenten voelen zich niet meer in staat om hun complexe takenpakket in een aantal domeinen efficiënt in te vullen. Ze zijn te klein, hebben te weinig expertise en schaalgrootte en gaan dus uit noodzaak samenwerken. Tegelijk staan heel wat lokale politici niet meteen te springen om ook effectief fusiegesprekken met naburige gemeenten aan te gaan. Zo’n fusies leiden immers tot minder mandaten, en dus doorgaans ook tot minder macht en minder politieke vrienden die beloond kunnen worden.
‘Ik kan enkel maar vaststellen dat de Vlaamse overheid zich in deze te veel laat leiden door de willekeur van de lokale bestuurders’, klinkt het. ‘Ook de Vlaamse overheid is in se een papieren tijger, die haar koers sterk afstemt op de willekeur van allerlei lokale belangen.’ Toch ziet De Rynck achter de schermen stilaan meer bereidheid om over die noodzakelijke fusies te praten. ‘In Nederland bijvoorbeeld heeft men die noodzaak al veel langer ingezien. Daar is een fusie een courante managementingreep. Ook in Denemarken, een ander land dat vaak geroemd wordt omwille van de efficiënte bestuurscultuur, zijn de gemeenten gemiddeld een heel stuk groter. Maar tegelijk worden bijvoorbeeld ook de eerstelijnsgezondheidszorg of beleidsdomeinen zoals pakweg huisvuilverwerking daar nog altijd over de gemeentegrenzen heen georganiseerd.’
Bestuurskracht en efficiëntie
‘Hier in Vlaanderen ontstaan heel wat lokale of regionale verbanden en structuren net omdat er een fundamenteel probleem is met de bestuurskracht van de gemeenten. En toegegeven : in een aantal van die structuren en samenwerkingsverbanden spelen politici ook een leidende rol, terwijl zij hun taken net zo goed aan ambtenaren zouden kunnen overlaten. Bij onze noorderburen zijn het doorgaans ook politici die dergelijke structuren leiden, maar zij stellen zich veeleer op als zakelijke managers. Het probleem ligt in Vlaanderen dus veeleer bij de politieke cultuur dan bij de structuren.’
Jan Callebaut zit op eenzelfde lijn. ‘We zien vandaag dat onze politici zelfs in de discussies over nieuwe structuren blijkbaar niet durven uitgaan van de primauteit van één of een handvol hoofdstructuren. Je zou toch denken dat pakweg een politie- of brandweerzone hierbij een dominante structuur moet zijn, die als uitgangspunt kan fungeren. Maar nee, we blijven vrolijk allerlei nieuwe samenwerkingsverbanden in het leven roepen zonder rekening te houden met een soort overkoepelend masterplan. We pleiten als Vlamingen dan wel voor nieuwe staatshervormingen en meer autonomie, maar mogen we als burger daarbij dan ook wat meer efficiëntie verwachten ? Constant van beneden uit nieuwe structuren in het leven roepen, past volgens mij niét in die aanpak. En de verantwoordelijkheid is wat mij betreft gedeeld : politici nemen geen initiatief, ambtenaren maken soms misbruik van het bestaande vacuüm.’
De Rynck pleit vooral voor meer consequentie in het beleid. ‘Kort na de eerste staatshervormingen trok de Vlaamse overheid heel veel bevoegdheden naar zich toe. De voorbije vijftien jaar zagen we net de omgekeerde beweging : heel veel bevoegdheden en taken werden doorgeschoven naar het lokale niveau. Niet in het minst uit besparingsoverwegingen. Maar als je consequent decentraliseert naar gemeenten die niet over de capaciteit, competenties of financiële draagkracht beschikken om die nieuwe taken erbij te nemen, dan zadel je die gemeenten natuurlijk met flink wat extra problemen op.’
Wat denkt de Vlaming over de bestuursniveau’s ? Lees er meer over in Jan Callebauts en Ivan De Vadders Het DNA van Vlaanderen, uiteraard te koop in de online boekhandel van Doorbraak.
FILIP MICHIELS
