Quinten Jacobs – foto (c) Ertsberg .
Binnenland politiek
door Anton Schelfaut in ’t Pallieterke .
In ‘Het betonnen beleid’ (uitgegeven bij Ertsberg) legt grondwetspecialist Quinten Jacobs (26) de drie factoren bloot die ervoor zorgen dat politici hun verkiezingsbeloften vaker niet dan wel in beleid kunnen omzetten : de Belgische staatsstructuur, de Europese Unie en de mensenrechten. “We staan voor de keuze : ofwel aanvaarden we dat justitie en politie de komende decennia fundamenteel ondergefinancierd zullen blijven, ofwel voeren we een staatshervorming door.”
Met zijn boek wil Jacobs een genuanceerd beeld schetsen van de drie factoren die het voor een politicus moeilijk maken om te doen wat hij heeft beloofd. “In de media verschijnen daarover vaak heel intuïtieve en ongenuanceerde standpunten, bijvoorbeeld over activistische rechters of over onze staatsstructuur”, merkt Jacobs op. “Met mijn boek probeer ik de middenweg te bewandelen : enerzijds wil ik die kritiek op het systeem analyseren en – waar terecht – ook bevestigen. Anderzijds wil ik niet vervallen in simplificaties of absolute waarheden.”
Welke factoren zorgen ervoor dat politici hun verkiezingsbeloften vaker niet dan wel kunnen uitvoeren ?
“De drie factoren die ik in mijn boek beschrijf en die samen het betonnen beleid uitmaken, zijn de complexe staatsstructuur, de technocratische Europese Unie en de uitdijende mensenrechten. Wat deze drie zaken met elkaar gemeen hebben, is dat ze allemaal onderdeel zijn van ‘het systeem’. Daarmee bedoel ik dat een gewone parlementaire meerderheid ze niet zomaar kan aanpassen. Op zich is dat geen probleem. Het is zelfs goed dat die elementen bestaan. Zonder federalisme bestond België al lang niet meer. Zonder de Europese Unie zouden we volstrekt irrelevant zijn. En zonder mensenrechten zou niemand hier willen wonen.”
Wat is dan het probleem ?
“Het feit dat bepaalde zaken in het systeem verankerd en ‘gebetonneerd’ zijn, is op zichzelf niet het probleem. Het probleem is dat dat in België op zo’n manier gebeurt dat verandering nog onvoldoende via het stemhokje kan worden afgedwongen. En bij elk van die drie factoren manifesteert dat gebrek aan veranderbaarheid zich op een andere manier.”
Laten we beginnen met de staatsstructuur. Op welke manier is die gebetonneerd ?
“De stolling van de staatsstructuur manifesteert zich zowel op het vlak van de bevoegdheidsverdeling als op het vlak van de financiering. De bevoegdheidsverdeling is natuurlijk een open deur : België heeft een enorm versnipperde bevoegdheidsstructuur. Dat we een federaal land zijn en dat de macht verdeeld is tussen verschillende overheden, is op zich niet vreemd. Er bestaan genoeg andere federale landen. Maar in België is de manier waarop het federalisme is geïmplementeerd zeer bijzonder en halfslachtig te noemen. Het probleem van de staatshervormingen is niet dat ze hebben plaatsgevonden, maar dat ze telkens halfslachtig waren. Daardoor zijn de grote uitdagingen van deze tijd – migratie, klimaat, mobiliteit, gezondheidszorg – uitdagingen waarvoor geen enkele overheid alleen bevoegd is. Elke overheid is slechts bevoegd voor een stukje van het probleem en dus ook maar voor een stukje van de oplossing. En dat heeft twee negatieve gevolgen.”
En die zijn ?
“Ten eerste kan een politicus eigenlijk niet doen wat hij belooft, omdat hij maar bevoegd is voor een stukje van een probleem. Geen enkele overheid heeft het volledige instrumentarium in handen.”
“Ten tweede is het voor de kiezer totaal onduidelijk wie hij moet afstraffen of belonen voor het gevoerde beleid. Het summum daarvan is natuurlijk Brussel, waar zes parlementen en 19 gemeenten bevoegd zijn voor een gebied van slechts 161 vierkante kilometer. Als je je als kiezer onveilig voelt aan het Zuidstation, weet je niet wie je moet wegstemmen. Als je iets wil doen aan de drugsproblematiek, weet je niet wie je daarvoor verantwoordelijk moet houden. Als je de fraude in de OCMW’s wil aanpakken, weet je niet wie je moet sanctioneren. Als je vindt dat deelsteps hier grote veiligheidsproblemen veroorzaken op vlak van mobiliteit, weet je opnieuw niet wie je daarvoor moet afrekenen. Dat zijn allemaal voorbeelden van hoe het systeem zorgt voor een gebrek aan verantwoording van politici. Wanneer het systeem zelf ervoor zorgt dat politici geen rekenschap moeten afleggen, dan moeten we niet verbaasd zijn dat sommigen zich onverantwoord gedragen.”
Ofwel aanvaarden we dat justitie en politie de komende decennia fundamenteel ondergefinancierd zullen blijven, ofwel voeren we een staatshervorming door
U noemde eerder ook de financiering als tweede reden waarom de staatsstructuur gebetonneerd is.
“Daarnaast heb je inderdaad nog het financieringsluik. Dat probleem is wat minder bekend. Het punt dat ik in het boek wil maken, is vooral dat we op federaal niveau met een uitgavenprobleem zitten en op Vlaams niveau – of ruimer : op deelstatelijk niveau – met een inkomstenprobleem.”
Hoe bedoelt u ?
“Op federaal niveau hebben we een uitgavenprobleem, in de zin dat slechts een heel beperkt deel van het geld dat de federale overheid binnenkrijgt, ook écht vrij te besteden is door diezelfde federale overheid. Ze moet grote bedragen doorstorten naar de deelstaten. Ze moet de rentelasten betalen. Ze moet de bijdragen aan de Europese Unie betalen. En dan is er nog de grote brok van de sociale zekerheid : 145 miljard euro. Daarna blijft er nog ongeveer 20 miljard euro aan primaire uitgaven over. En aangezien de kosten van de sociale zekerheid blijven stijgen door de vergrijzing, wordt het bord waarop de federale overheid nog werkelijk beleid kan voeren, steeds kleiner. Het begrotingstekort is zelfs groter dan alle primaire uitgaven van de federale overheid samen. Zelfs als we morgen zouden stoppen met justitie, politie, binnenlandse zaken, buitenlandse zaken, defensie, asiel en migratie – als we die uitgaven tot nul zouden herleiden –, dan nog zou het begrotingstekort niet weggewerkt zijn. Er is dus eigenlijk geen geld voor nieuw beleid op federaal niveau, omdat elke euro die men uitgeeft, twee keer moet worden betaald : één keer voor de materiële uitgave en één keer voor de rentelasten.”
De N-VA moet nu vaststellen dat zonder staatshervorming een totale of structurele sanering onmogelijk is
Wat is dan de oplossing : meer geld voor de federale overheid of meer bevoegdheden voor de deelstaten ?
“Een van de cruciale werven is de overdracht van de gezondheidszorg, omdat de gezondheidszorg een financiële molensteen is rond de nek van de federale overheid. Als je de bom van de vergrijzing een beetje kunt uitspreiden over verschillende overheden, dan krijgt de federale overheid opnieuw ademruimte om geld te kunnen besteden aan haar kernbevoegdheden, zoals justitie en politie. Maar dan volgt natuurlijk de vraag : op welke manier financier je die overdracht ? Doe je dat via een dotatie of via fiscale autonomie ? Dat brengt ons bij het inkomstenprobleem van de deelstaten.”
Wat is dat inkomstenprobleem van de deelstaten ?
“De deelstaten hangen voor meer dan de helft van hun budget aan het infuus van de federale overheid. Meer dan de helft van het budget van Vlaanderen komt rechtstreeks uit een enveloppe van de federale overheid. Die dotatie is gekoppeld aan de index en deels aan de economische groei. Daardoor stijgt die automatisch, zonder dat Vlaanderen of Wallonië daarvoor goed beleid moet voeren. Ik wil de fiscale autonomie van de deelstaten – hun capaciteit om zelf belastingen te innen – vergroten, zodat ze meer verantwoordelijk worden voor hun eigen uitgaven. Nu kan Vlaanderen frigobonnen uitdelen of elektrische wagens subsidiëren omdat het vanzelf elk jaar een groeiende dotatie cadeau krijgt van het federale niveau.”
“Mijn voorstel is het volgende : laat ons de personenbelasting overdragen naar de deelstaten. Die is budgettair ongeveer even groot als de gezondheidszorg. Als Vlaanderen dan frigobonnen wil uitdelen, dan moeten daar ook de belastingen voor worden geheven. En als Wallonië putten wil graven, dan kan het die dichten via belastingen. Dat kan de Franse Gemeenschap nu niet, omdat ze geen fiscale autonomie heeft. Door een regionalisering van de personenbelasting en van de gezondheidszorg wordt de dynamiek tussen inkomsten en uitgaven –zowel op federaal niveau als op deelstaatniveau – hersteld. Dat zal ervoor zorgen dat de deelstaten opnieuw verantwoording moeten afleggen aan de kiezer.”
Hoe wordt uw boodschap onthaald door onze beleidsmakers ?
“Vrijwel alle politici die ik ontmoet, stellen in toenemende mate vast dat de federale overheid een enorm financieringsprobleem heeft. De bugettaire situatie is niet langer houdbaar. Het is dus geen kwestie meer van Vlaams- of Belgischgezind zijn om een staatshervorming te willen. We staan voor de keuze : ofwel aanvaarden we dat justitie en politie de komende decennia fundamenteel ondergefinancierd zullen blijven, ofwel voeren we een staatshervorming door. Zelfs de grootste belgicisten moeten beseffen dat we een staatshervorming nodig hebben. Natuurlijk verschillen de voorgestelde oplossingen. Er zijn mensen die totaal andere pistes naar voren schuiven dan ik. Maar dat er een probleem is, daarover bestaat over de partijgrenzen heen een brede consensus.”
Zelfs als we morgen zouden stoppen met justitie, politie, binnenlandse zaken, buitenlandse zaken, defensie, asiel en migratie, dan nog zou het begrotingstekort niet weggewerkt zijn
Kort na de verkiezingen heeft u in een opiniestuk geschreven dat er, zelfs zonder een tweederdemeerderheid, toch al heel wat stappen in de goede richting gezet zouden kunnen worden. Waarom is dat niet gebeurd ?
“Ik heb wat onderzoek gedaan naar asymmetrisch beleid. Dat is de mogelijkheid van de federale regering om haar beleid zoveel mogelijk aan te passen aan de verschillende deelstaten en op die manier beter in te spelen op wat die deelstaten willen. Voor een stuk heeft de Vivaldi-regering dat geprobeerd. Joachim Coens (toenmalig cd&v-voorzitter, red.) heeft dat in het regeerakkoord gekregen. Ook de regering-De Wever heeft die ambitie, bijvoorbeeld op het vlak van arbeidsmarktbeleid. Maar er bestaat een juridische rem, namelijk het gelijkheidsbeginsel dat zegt dat Vlamingen en Walen in principe niet ongelijk mogen worden behandeld voor federale bevoegdheden. Daarom zal geval per geval moeten worden bekeken wat juridisch te verantwoorden valt in het licht van het gelijkheidsbeginsel en wat niet.”
Wat is uw inschatting ?
“Ik denk niet dat je de werkloosheidsuitkering in de tijd zou kunnen splitsen tussen de twee landsgedeelten. Maar ik denk wel dat er juridische argumenten te vinden te zijn voor een verschillende terugbetaling van prestaties in de gezondheidszorg, zodat de deelstaten op hun eigen prioriteiten kunnen inspelen. Daarvoor hoef je de gezondheidszorg nog niet volledig te regionaliseren, hoewel ik daar zelf een voorstander van ben. Maar ik besef dat dat nog niet voor morgen zal zijn.”
Is de kritiek dat de N-VA zich tijdens de regeringsvorming met communautaire borrelnootjes tevreden heeft moeten stellen terecht ?
“Ja, ik bedrijp die kritiek. De N-VA heeft gekozen voor een saneringsregering, voor een socio-economische regering. Die keuze is op zich verdedigbaar, maar de N-VA moet nu wel vaststellen dat zonder staatshervorming een totale of een doorgedreven, structurele sanering onmogelijk is. De N-VA botst op de limieten van haar eigen keuze. De N-VA heeft gekozen voor een saneringsregering omdat er geen tweederdemeerderheid bleek te zijn. Maar die heeft ze ook niet lang gezocht. De N-VA is meteen voor een saneringsregering gegaan. We zullen zien hoever ze geraken met Arizona.”
Premier Bart De Wever wil tegen het einde van de legislatuur de contouren van een zevende staatshervorming schetsen. Wat verwacht u daarvan ?
“Ik hoop echt dat hij daar zo snel mogelijk aan begint, gelet op de omvang van het probleem. Het is nooit leuk om aan een staatshervorming te beginnen, twee jaar lang een bijzondere meerderheid te zoeken en eindeloos te onderhandelen met Franstalige partijen. Niemand heeft ooit aan Bart De Wever of de N-VA beloofd dat dat plezant zou worden. Maar om de fundamentele problemen van dit land op te lossen, is een staatshervorming simpelweg nodig.”
Hoe wordt uw boek onthaald in Vlaamsgezinde of Vlaams-nationale middens ?
“In Vlaamsgezinde kringen is de kritiek vaak dat de Franstaligen nooit zullen instemmen met een overheveling van de gezondheidszorg naar de deelstaten. Ten eerste verbaast het mij een beetje dat men in Vlaamsgezinde middens blijkbaar van mening is dat voorstellen enkel mogen worden geformuleerd als de Franstaligen akkoord zijn.”
“Ten tweede vraag ik me af wat dan het alternatief is. Als constitutionalist kan ik u zeggen : elke piste die neerkomt op een soort unilaterale afscheiding, zonder onderhandeling met de Franstaligen, is juridisch onhaalbaar. Punt. Je kan dat natuurlijk proberen en in een Catalaans scenario belanden, maar we hebben gezien wat daarvan komt. Ik heb gelezen wat Gerolf Annemans en Hendrik Vuye daarover hebben geschreven. Maar ik stel vast dat er geen geloofwaardig juridisch pad is naar autonomie zonder met de Franstaligen te onderhandelen. Dan kan je twee dingen doen : gefrustreerd in de zetel gaan zitten of het moeras induiken. Ik heb voor dat laatste gekozen.”
Laten we dan eens kijken naar de tweede werf die u in uw boek beschrijft, zijnde de Europese Unie. Wat is daarmee het probleem ?
“Het probleem is niet dat de Europese Unie bestaat. We zouden irrelevant zijn als we niet zouden samenwerken met andere landen. Zonder EU zou een klein land als België niks te zeggen hebben en een speelbal zijn van de grote mogendheden. Het probleem is de manier waarop de EU vorm heeft gekregen. De Europese Unie is te technocratisch en kan onvoldoende door verkiezingen worden bijgestuurd. De machtigste vrouw van de Unie is op geen enkele lijst verkozen; niet op een Europese lijst en niet op een Duitse lijst. Het Europees Parlement heeft geen initiatiefrecht. Als België of Hongarije het initiatiefrecht van hun parlement zouden afnemen, zouden we een vermaning krijgen van de Europese Unie omdat dat tegen de rechtsstaat zou ingaan. Maar het Europees Parlement heeft zélf geen initiatiefrecht.”
Waarom is dat een democratisch probleem ?
“In de verdragen van de Europese Unie zit een ideologische keuze vervat voor een vrije markt, een interne markt. Dat heeft tot gevolg dat nationale politici nauwelijks op de vraagzijde van de economie kunnen ingrijpen en enkel op de aanbodzijde kunnen inspelen. Voor sociaaldemocratische politici is dat een probleem. Die botsen voortdurend op rechtspraak van het Hof van Justitie, dat eigenlijk verbiedt om de marktwerking te belemmeren. Het probleem is niet zozeer dat de interne markt bestaat – die brengt ons enorm veel welvaart -, maar dat ze in de verdragen is gebetonneerd. We moeten dat debat opnieuw opengooien, zodat we de Europese Unie kunnen democratiseren en politiseren, en dat wat er gebeurt ook door de kiezer kan worden bepaald.”
De almaar uitdijende mensenrechten zijn een derde werf die u in uw boek aankaart. Waarom zijn die een probleem ?
“Natuurlijk zijn niet de mensenrechten zelf het probleem. Zonder mensenrechten zou niemand hier willen wonen. Het feit dat wij überhaupt mensenrechten hebben en het besef dat de meerderheid niet altijd gelijk heeft en moet kunnen worden teruggefloten, zijn een enorme ethische en intellectuele verwezenlijking waar we fier op mogen zijn. Dat we een orgaan de macht geven om de meerderheid terug te fluiten, is een beetje zoals Odysseus die zich aan de mast laat vastbinden tegen de lokroep van de sirenen. Dat is prachtig.”
“Maar als we daar verder op inzoomen, stellen we vast dat rechters aan de slag moeten met inherent vage teksten, zoals mensenrechten nu eenmaal zijn. En zij moeten die vervolgens toepassen op zeer concrete gevallen. Dat is niet gemakkelijk. Want als ik u zou vragen of de coronamaatregelen grondwettig waren, dan hangt het antwoord een stuk af van welke overtuiging iemand heeft. Dat is geen algoritme. Dat is geen wiskundige toepassing. Het antwoord is niet neutraal. Heel wat juristen zeiden dat de coronamaatregelen ongrondwettig waren, maar het Grondwettelijk Hof heeft gezegd van niet. De manier waarop de mensenrechten worden toegepast, is voor een stukje onvoorspelbaar.”
“Maar wat voor mij problematisch is, is dat wanneer een interpretatie eenmaal is gevestigd, die niet meer kan worden veranderd en dus relatief onomkeerbaar is. Daarmee bedoel ik dat politici, en dus ook de kiezers, daar eigenlijk niks meer aan kunnen veranderen. Want de interpretatie vloeit voort uit de mensenrechten zelf. En zo krijgen we vonnissen of arresten die zeggen dat het recht op leven betekent dat we de uitstoot van broeikasgassen met een welbepaald percentage moeten verminderen tussen twee welbepaalde datums. En daar kan vervolgens niemand nog iets aan doen.”
Welke oplossing stelt u voor ?
“Ik pleit voor een grondwettelijk moment. Dat is een verklaring die het parlement periodiek, om de zoveel jaar, kan aannemen. Die geeft een interpretatie aan de mensenrechten zelf en reikt de rechter handvaten aan om de vage, abstracte begrippen concreter te kunnen toepassen. Het parlement zou dan bijvoorbeeld kunnen zeggen : het standstill-beginsel – dat stelt dat sociale rechten principieel niet fors mogen worden teruggeschroefd zonder verantwoording – moet bij de rechtvaardiging van zo’n achteruitgang ook rekening houden met de budgettaire context en met de Europese begrotingsverplichtingen. Dat zou politici een grotere handelingsbekwaamheid geven en de interpretatie van de mensenrechten wat voorspelbaarder maken. Het grondwettelijk moment zou niet bindend zijn. Maar het is wel een extra handvat waarvan ik verwacht dat rechters het zullen gebruiken. Momenteel hebben ze enkel de parlementaire voorbereiding van 1831, de rapporten van de VN en resoluties om op terug te vallen. Laten we daar een element aan toevoegen, namelijk de stem van de verkozenen des volks.”
foto’s (c) Gazet van Hove.